上海地区房屋征收补偿中关于“同住人”的认定的法律规定及司法观点

【问题聚焦】在上海地区，在房屋征收补偿中如何认定“同住人”？

1、《关于房屋动拆迁补偿款分割民事案件若干问题的解答》（沪高法民一〔2004〕3号，2004.01.12实施，现行有效）
三、同住人需要符合哪些条件?
答：与《上海市房屋租赁条例》相关条款规定所指的同住人概念不同，本解答所指的同住人，是指在拆迁许可证核发之日，在被拆迁居住房屋处有本市常住户口，已实际居住一年以上，且本市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的人。
他处虽有住房但居住困难的情况，是指在他处房屋内人均居住面积不足法定最低标准的情况。这里所指的他处房屋的性质，仅限于福利性质取得的房屋，包括原承租的公有住房、计划经济下分配的福利房、自己部分出资的福利房，房款的一半以上系用单位的补贴所购买的商品房，公房被拆迁后所得的安置房（包括自己少部分出资的产权安置房），以及按公房出售政策购买的产权房等。
五、除前述条款列举的以外，还有哪些人员可被视为同住人?
答：（一）有权对公有居住房屋拆迁货币补偿款主张权利的，一般是指被拆公有居住房屋的承租人和本解答第三条所指的同住人。有下列情形之一的人，也视为同住人：
　　1．具有本市常住户口，至拆迁许可证核发之日，因结婚而在被拆迁公有住房内居住的，即使居住未满一年，也视为同住人。但其在该处取得拆迁补偿款后，一般无权再主张本市其他公房拆迁补偿款的份额；
　　2．一般情况下，在本市无常住户口，至拆迁许可证核发之日，因结婚而在被拆迁公有住房内居住满五年的，也视为同住人，可以分得拆迁补偿款；
　　3．在被拆迁公有居住房屋处有本市常住户口，因家庭矛盾、居住困难等原因在外借房居住，他处也未取得福利性房屋的；
　　4．房屋拆迁时，因在服兵役、读大学、服刑等原因，户籍被迁出被拆公有居住房屋，且在本市他处也没有福利性房屋的。
　　（二）有下列情况之一的人，不能被视作同住人，无权分得公有居住房屋拆迁货币补偿款：
　　1．将本来享有的他处公有住房权利（本解答第二条所列的住房困难的情况除外）予以处分，居住在被拆公有居住房屋的；
　　2．获得单位购房补贴款后已有能力购房而不购房，仍居住在被拆公有居住房屋的共同居住人；
　　3．已在本市他处公有房屋拆迁中取得货币补偿款。
九、公有居住房屋拆迁补偿款，在承租人、同住人之间如何分配?
答：承租人、同住人之间，一般遵循一人一份、均等分割的原则取得拆迁补偿款。但有下列情况除外：
（一）有以下情况之一的人，可以酌情多分：
　　1．承租人或同住人属于年老体弱，缺乏经济来源，且按均分所得的补偿款，无法购得房屋保证其正常生活的；
　　2．承租人或同住人在取得公房承租权时额外支付过较多款项的；
　　3．对公房内居住的未成年人实际承担监护义务的。

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2、《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》（上海市人民政府令第71号，2011.10.19实施，现行有效）
第四十四条：（居住房屋征收补偿所得的归属和安置义务）征收居住房屋的，被征收人取得货币补偿款、产权调换房屋后，应当负责安置房屋使用人；公有房屋承租人所得的货币补偿款、产权调换房屋归公有房屋承租人及其共同居住人共有。
第五十一条：（三）共同居住人，是指作出房屋征收决定时，在被征收房屋处具有常住户口，并实际居住生活一年以上（特殊情况除外），且本市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的人。

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3、《上海高院房屋征收补偿利益分割民事纠纷研讨会会议纪要》（沪高法民〔2020〕4号）
3、【同住人居住困难的认定标准】公房同住人他处有房但居住困难的，仍属于征收补偿对象。如何认定“居住困难”？
对于“居住困难”的认定，既要尽可能确定统一的标准，又要充分考虑公有住房分配政策的历史沿革。“居住困难”是指在他处房屋内人均居住面积不足法定最低标准的情况。
法定最低标准面积的认定，应按照房屋调配当时的公房政策所规定“居住困难”的面积标准。
4、【空挂户口人员的补偿利益】户口空挂在被征收的公有住房的非同住人起诉要求分割征收补偿利益，应如何处理？
空挂户口人员并非公有住房的承租人或者同住人，在被征收房屋既无产权利益，亦无居住利益，一般不属于征收补偿安置对象，原则上不能分得安置房。
如果在征收补偿安置时确实基于户籍因素考虑过该部分人员利益的，可以适当给予货币补偿。补偿款的数额可以参考因人口因素而增加补偿价值予以酌定。
需要注意的是，确定空挂户口人员系配房考虑对象必须有明确依据，不能按政策推定，而应当由征收单位出具加盖公章的情况说明。
【解读】该条明确，空挂户口人员无产权利益，无居住利益，不属于补偿安置对象。但是，若补偿中确有基于户籍因素而给予的补偿，虽被认定为空挂户口，但可给予该部分补偿。笔者认为，本市目前的征收补偿协议中，仅有增加的居住困难保障补贴与户籍因素相关。若被认定为空挂户口的居住困难人口，其可得的补偿利益应当仅限于增加的居住困难保障补贴。该条亦明确，不能按政策推定空挂户口人员是否属于配房考虑对象，应由征收单位出具加盖公章的情况说明。（源自微信公众号“律师解读|沪高法民〔2020〕4号 上海高院关于房屋征收补偿利益分割民事纠纷研讨会会议纪要”）

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4、《上海城市房屋征收补偿利益分割难点问题研究》上海市杨浦区人民法院潘家祥、倪晓琳
《实施细则》第四十四条规定了居住房屋征收补偿所得的归属和安置义务，即征收居住房屋的，被征收人取得货币补偿款、产权调换房屋后，应当负责安置房屋使用人；公有房屋承租人所得的货币补偿款、产权调换房屋归公有房屋承租人及其共同居住人共有。因此，公有住房征收补偿安置的对象就是房屋承租人以及同住人。
《高院解答》认为，作为征收补偿对象的公房同住人，是指在被征收居住房屋处有上海市常住户口，已经实际居住一年以上，且本市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的人。《会议纪要》进一步明确公有住房同住人的认定标准，为鼓励居住困难的人通过自己努力改善居住条件，这里的“其他住房”应限定为福利性质的房屋，公房同住人在他处购买的商品房不属于“他处有房”。
结合上海高院对同住人的认定标准可以看出，公有住房本身具有福利性质，国家最初实行公有住房分配主要目的是解决“无房”的问题，征收补偿安置一方面是补偿，一方面是安置，对象是因征收而失去对原本房屋使用权和居住权的人员，若在他处已经享受过福利性质的房屋，其本身的居住问题已经被解决，被征收房屋并非其唯一赖以居住的房屋，也就不应该在本次征收中重复享受补偿和安置。
1.同住人身份的认定
根据《高院解答》，公房安置对象为承租人和同住人，承租人和同住人之间实行均等分割原则。同住人身份的认定包括同住人，是指在拆迁许可证核发之日，在被拆迁居住房屋处有本市常住户口，已实际居住一年以上，且本市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的人三个条件。这里所指的他处房屋的性质，仅限于福利性质取得的房屋，包括原承租的公有住房、计划经济下分配的福利房、自己部分出资的福利房，房款的一半以上系用单位的补贴所购买的商品房，公房被拆迁后所得的安置房（包括自己少部分出资的产权安置房），以及按公房出售政策购买的产权房等，所以对他出住房的理解可以概括为“有无享受过福利分房，如享受过，是否已解困”。其中，有两处标准在司法实践中仍存在认识不一。一处是“已实际居住一年以上”、一处是作为同住人认定条件之一的“未享受过福利性质分房”是否被严格适用。
关于“实际居住一年以上”。这里限定了两个必须同时具备的要素，状态上要求实际居住和时间跨度上要求一年以上。一方面，对实际居住的认定，目前的司法实践是根据当事人的陈述、是否有固定房间、缴费情况、信件收取地址等社会生活常识方面的证据综合进行判断，以审查是否确实有安置需求为目的。另一方面，对于“一年以上”的时间要求，这是一种拟制的居住，即虽然未实际居住在房屋内，但只要符合拟制条件，可以认定为实际居住。未到目前为止一共出现3种意见：（1）任意时间段居住满一年；（2）紧临动迁前居住满一年；（2）末次户籍迁入后居住满一年。这三种意见对条件的严格程度是不一样的。最宽松的是任意时间段居住满一年，在数十年间居住一年的要求并不难达成，但是并没有反映出在动迁时是否仍有被安置的需求。紧临动迁前居住满一年，这确实能够反映出因征收导致需要另寻他出住房，能够保证该人员确实有安置需求，但是排除了部分动迁前没有居住在房屋中确也应当有资格享有补偿的人员的利益，例如征收前在外自购房屋搬出居住，就直接丧失被安置的权利，从鼓励通过自己努力改善生活的角度，这样的认定增加了偶然性，并不能起到正面的引导效果。最后一种意见，是末次户籍迁入后居住满一年，将居住时长和户籍迁移绑定，体现了一定的合理性，不考虑征收发生前的实际居住情况，也一定程度上排除了因其他因素迁移户籍导致丧失居住资格的情况，是三种意见中最为合理的一种意见。但这种意见仍存在争议，即是否要求成年后末次户籍迁入后居住满一年。若以成年后为前提，是否直接排除了未成年人主张补偿款的机会，值得进一步商榷。
关于“是否享受过福利分房”作为能够认定同住人身份的关键因素之一，该项在征收补偿安置协议签订时，应当已经由征收单位查明，相关人员自然被排除在可享受补偿利益的范围之外，但现行实践并非如此，该节事实需在诉讼中由法院查明，直接导致后续流程推进的难度增加。首先，时间跨度长，住房政策经历改革，被征收房屋本身的承租人变更情况、户籍迁移情况、居住情况等以及所涉人员本身的住房情况等，在查明方面确实存在困难，一方面在缺乏当事人提供信息的前提下，法院难以直接核实相关信息，一方面由于年代久远，客观材料缺失，导致事实查明难。其次，司法实践中确实存在被征收户全员享受过福利分房的情况，此时如何分割补偿款，考验法官对利益平衡的处理。此种情况下应当参考哪些因素，尚无明确的具有法律效力的指导文件。



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